Проект позиции Комитета на законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов»

В Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации на рассмотрение поступил проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов».

В пояснительной записке указывается, что основной целью указанных изменений является устранение дублирования норм законодательства градостроительной деятельности и о промышленной безопасности, исключая из сферы регулирования законодательства в области промышленной безопасности видов деятельности, требования к которым установлены градостроительным законодательством. Вместе с тем, указанные цели предложенными изменениями не достигаются по следующим основаниям:

1. Механическое исключение из видов деятельности «проектирования», «строительства» и «реконструкции» не исключает из регулирования указанных отношений из данного закона по причине содержащихся в нем норм, которые устанавливают особенности проектирования, строительства и реконструкции для опасных производственных объектов. Например, п.4 ст.3 закона устанавливает возможность разработки обоснования безопасности на стадии формирования проектной документации, то есть на стадии проектирования. Далее, особенности подготовки документации на капитальный ремонт, на консервацию и ликвидацию также устанавливаются п.1, п.2 ст.8 Закона. П.3 ст. 8 Закона также регулирует особенности строительства опасного производственного объекта. Более того, подобное исключение приведет к противоречию между названием статьи 8 и ее содержанием, между статьей 6 закона и его содержанием в целом.

Фактически под действие 116-ФЗ по-прежнему подпадает проектирование технического перевооружения (п.п.1-2 ст.8 116-ФЗ). При этом, градостроительное законодательство не устанавливает требований к проектированию при техническом перевооружении.

Таким образом, формальное исключение регулирования проектирования из Закона приведет к возникновению правовой коллизии и проблемам в правоприменительной практике.

2. Согласно Перечню видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (утв. приказом Минрегиона России от 30.12.2009 № 624) ведение горных и буровых работ, монтаж оборудования и пусконаладочные работы относятся к «видам работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту». Поэтому исключение строительства и реконструкции из видов деятельности в области промышленной безопасности, подразумевает и исключение видов работ, входящих в эти виды деятельности.

В противном случае остается проблема отсутствия гармонизации требований законодательства в области промышленной безопасности и о градостроительной деятельности.

3. Новое название и содержание статьи 8 не гармонизированы ни между собой, ни с законодательством о градостроительной деятельности. Новое требование о подготовке проектной документации ОПО в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований к безопасности технологических процессов на ОПО является излишним, так как оно уже учтено в законодательстве.

4. На реальное существование дублирования норм, вместе с тем, инициатором не обращено внимания. К числу таких норм относятся следующие положения Закона о промышленной безопасности:

• Положения пункта 2 статьи 8 Закона, согласно которым «отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его строительства, реконструкции, капитального ремонта <…> не допускаются»; «изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности». При некорректной формулировке указанных положений (с одной стороны, отклонения от проектной документации не допускаются, с другой стороны, допускается внесение изменений в проектную документацию), смысл рассматриваемых положений Закона о промышленной безопасности сводится к тому, что отклонения от проектной документации опасного производственного объекта все же допускаются, но после внесения в нее соответствующих изменений. В этой связи гораздо более удачной представляется формулировка части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой «отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений». При этом проектная документация, в которую внесены изменения, подлежит экспертизе проектной документации в порядке, установленном статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Таким образом, поскольку по своему содержанию рассматриваемые положения пункта 2 статьи 8 Закона о промышленной безопасности дублируют положения части 7 статьи 52  Градостроительного кодекса Российской Федерации, необходимо их исключить из Закона о промышленной безопасности.

• Положение пункта 3.1 статьи 8 Закона, согласно которому «соответствие построенных, реконструированных опасных производственных объектов требованиям технических регламентов и проектной документации, устанавливается заключением уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти или уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством  Российской Федерации о градостроительной деятельности». Данное правило дублирует положения статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующей вопросы осуществления государственного строительного надзора, а потому подлежит исключению.

• Положение абзаца второго пункта 4 статьи 8 Закона в части указания на то, что при вводе в эксплуатацию опасного производственного объекта проверяется наличие у организации договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте. Данное правило дублирует положение пункта 10 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходим документ, подтверждающий заключение соответствующего договора обязательного страхования гражданской ответственности, а потому подлежит исключению.

• Положение статьи 16.1 Закона, согласно которой «государственный надзор при строительстве, реконструкции опасных производственных объектов осуществляется уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, уполномоченными на осуществление регионального строительного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности». Данное положение дублирует правило, установленное статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующей вопросы осуществления государственного строительного надзора, а потому подлежит исключению. Таким образом, вопросы проектирования, строительства и реконструкции опасных производственных объектов в настоящее время фактически регулируются положениями законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности. Следовательно, нормы Закона о промышленной безопасности, затрагивающие вопросы проектирования, строительства и реконструкции опасных производственных объектов, дублирующие положения законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, должны быть исключены из Закона о промышленной безопасности.

5. Остались без внимания:

- проблема разграничения действия Закона о промышленной безопасности и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, действие которого фактически, вопреки законодательным ограничениям, распространяется на процессы эксплуатации, в том числе на безопасность технологических процессов при эксплуатации опасных производственных объектов (часть 1 статьи 3 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений). В связи с этим необходимо разграничение законодательства о промышленной безопасности и о техническом регулирования путем либо исключения из Распоряжения Правительства РФ №1047-р от 21.06.2010 примечания либо включения в соответствующую норму – часть 1 статьи 3 394-ФЗ необходимых изменений;

- вопрос, возможно ли разрабатывать обоснование безопасности при реконструкции опасного производственного объекта, а также подлежит ли экспертизе промышленной безопасности обоснование безопасности опасного производственного объекта, получившее положительное заключение экспертизы и входящее в состав проектной документации на строительство, реконструкцию такого объекта;

- неясно, каким образом организация, осуществляющая подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию, будет готовить обоснование безопасности, например, на капитальный ремонт.

6. Кроме того, поскольку из сферы регулирования 116-ФЗ исключается проектирование, необходимо в перечень нормативно-правовых актов, подлежащих изменению, включить акты Правительства РФ, регулирующих процедуру проектирования, включить обоснование безопасности, как документ, являющийся составляющей частью проектной документации.

---

• Текст законопроекта