Доклад "Об уточнении границ горных отводов"

Научно-практическая конференция «Промышленная безопасность и геолого-маркшецйдерское обеспечение работ при добыче углеводородного сырья»

28.02.2012 г. Тюмень

Уважаемые коллеги!

Принятые поправки к Закону Российской Федерации «О недрах» позволяют изменять границы лицензионных участков, но соответствующее постановление Правительства Российской Федерации пока находится в стадии доработки. У Роснедр никогда не было, и пока что нет полномочий по уточнению границ горных отводов. На практике такое уточнение, особенно в отношении ранее допущенных технических ошибок, встречается, но может быть оспорено, что приведет к конфликтным ситуациям.

Уточнение границ горных отводов входит в компетенцию Ростехнадзора, но имеется правовая проблема. В соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» приложения к лицензиям должны проходить государственную регистрацию. В связи со статьей 7 Закона, «документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части». В «Инструкции по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых», утвержденной Минприроды России от 07.02.1998 и Госгортехнадзором России от 31.12.1997, зарегистрированной в Минюсте России от 13.03.1998 № 1485, определен порядок уточнения границ горного отвода. При этом неотъемлемой частью лицензии признаны горноотводный акт, топографический план и характерные разрезы, один экземпляр которых, в связи с этим, после подписания уполномоченным должностным лицом направляется территориальным органом Ростехнадзора в адрес соответствующего территориального органа Роснедр. Ростехнадзор свои функции, вытекающие из требований статьи 7, выполняет в полном объеме по документу, утвержденному Минприроды России.

С одной стороны требования Закона соблюдены, но с другой стороны из-за отсутствия общей процедуры, регламентирующей вопросы приобщения к материалам лицензии горноотводной документации, она не проходит государственную регистрацию, и ее статус становится неопределенным, даже если она и приобщается к лицензионным материалам. Недропользователи имеют право требовать в судебном порядке регистрации горноотводных материалов, но пока до таких конфликтов дело не дошло.

В отдельных случаях территориальные органы Роснедр регистрируют дополнения к лицензиям по уточнению границ, используя исключительно данные горноотводной документации. Фактически идет регистрация решения Ростехнадзора, что и требуется в соответствии с установленными требованиями. Но при этом решение Ростехнадзора не упоминается, в приложения к дополнению лицензии документы, содержащие характерные разрезы и ведомость координат угловых точек не включаются. Таким образом, со стороны Роснедр требования статьи 7 Закона не выполняются.

В указанных случаях, несмотря на то, что фактически речь идет о приобщении к лицензии вполне легитимного решения Ростехнадзора, в правовом отношении получается, что решение принято органом Роснедр, на которое у него нет полномочий. Эта подмена ответственности из-за нечеткости формулировок дополнений к лицензиям и отсутствия необходимых приложений, приводит к накоплению «подводных камней».

Принятие постановления Правительства Российской Федерации по вопросам изменения границ лицензионных участков, возможно, даст Роснедрам право изменять предварительные границы горных отводов. Но рассматриваемая коллизия лежит совершенно в иной плоскости, и на нее принятие этих решений практически не повлияет. Дело в том, что и законодательно и по сути уточнение границ горных отводов является одним из видов маркшейдерских работ и относится к числу особо сложных инженерных задач. В связи с этим работы по уточнению границ отнесены к весьма узкому перечню работ, выполнение которых лицензируется государством. Так в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2006 № 392 «О лицензировании производства маркшейдерских работ» к лицензируемым видам маркшейдерских работ отнесено обоснование границ горных отводов.

Ситуация осложнена секретностью части горноотводных материалов. Это, кстати, является одной из основных причин нежелания территориальных органов Роснедр их регистрировать. Работа с секретными материалами, как известно, требует наличия первого отдела, соответствующих лицензий и контролируется ФСБ.

В горноотводной документации используются особо точные прямоугольные системы координат, из-за чего она и становится секретной. Использование же принятых в системе лицензирования недропользования менее точных географических координат, приведет к конфликтам между смежными недропользователями.

Во всех вариантах прорабатываемого Минприроды России проекта Порядка установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование эти варианты не рассматриваются, да рассматривать их некому из-за отсутствия специалистов маркшейдерского профиля.

Разумным компромиссом в данной ситуации стало бы более четкое разделение ответственности между ведомствами. Роснедра отвечали бы за экономические вопросы, связанные с распределением запасов, включая их прирезки по мере геологического изучения месторождений, Ростехнадзор отвечал бы за технические вопросы, включая точность и правильность геометризации выделенных Роснедрами лицензионных участков или их частей. В этом случае вся ответственность за исправление технических ошибок в отношении границ, допущенных при лицензировании, перекладывалась бы с Роснедр на Ростехнадзор. Этого требует Закон, в котором предусмотрено двухстадийное установление границ – ведь на то и уточнение, чтобы исправлять ошибки.

В случаях, когда будут прирезаться существенные запасы полезных ископаемых, недропользователи воспользуются механизмом, предусмотренным поправками. В настоящее время Ростехнадзор прирезки не осуществляет, тем не менее, обращения по поводу уточнения границ к нему поступают постоянно. Это связано с технической стороной освоения месторождений. То выясняется, что за контурами уточненных границ или даже лицензионного участка необходимо разместить наблюдательную скважину, то из-за географо-экологических причин возникает необходимость заложить устье скважины за контурами лицензионного участка, чтобы пройти по безрудной зоне и попасть забоем уже в продуктивный пласт в контурах лицензионного участка, то внутри лицензионного участка изменились контуры запасов, то выяснилась техническая ошибка, приведшая к незначительному, но наложению границ смежных лицензионных участков.

При добыче твердых полезных ископаемых в лицензию зачастую включается только площадь запасов, а при открытой разработке ее необходимо увеличивать на величину разноски бортов и хоть и немного, хоть и по безрудной площади, но выходить за контуры лицензионного участка, либо терять часть запасов.

Из-за подобной «мелочевки» никто не пойдет на тяжелые процедуры, предусмотренные поправками. Закон работать не будет. Недропользователи либо будут скрывать эти случаи, либо бросать часть запасов, отказываться или ликвидировать в ущерб эффективности разработки месторождений скважины и иные горные выработки.

Часть проблем можно снять, отменив понятие геологического отвода. Тогда в совмещенных лицензиях вся площадь будет иметь статус горного отвода, и изменять уточненные границы по мере прироста запасов будет не нужно. Но в этом случае бюджет лишится регулярных платежей за геологическое изучение. Уточнять же границы внутри предоставленного в пользование лицензионного участка по тяжелой процедуре поправок нереально, так как подвигание контуров поставленных на баланс запасов при освоении нефтяных месторождений происходит зачастую быстрее, чем переоформление лицензионных материалов.

Разумный компромисс можно достичь, издав информационное письмо по системе Роснедр, оговорив формулировку соответствующего дополнения к лицензии и состава приложений из числа горноотводной документации, направляемых на регистрацию. Формулировка может звучать так:

«В соответствии с горноотводным актом (указать номер и дату выдачи горноотводного акта), оформленным Ростехнадзором (или его территориальным органом) для добычи нефти и газа (или иного полезного ископаемого) ... месторождения (приложение 1), уточненные границы горного отвода представляют собой контур, обозначенный угловыми точками, указанными в прилагаемом горноотводном акте, ведомостью координат (приложение 2) и двумя геологическими разрезами (приложения 3 и 4)».

В этом случае требования статьи 7 Закона будут соблюдены, и всю ответственность за техническую сторону вопроса будет нести Ростехнадзор. Проблемы с секретностью также будут решены, так как взятые сами по себе прямоугольные координаты точек несекретны и могут быть сдублированы с топографического плана в иной документ.

На регистрацию будет отправляться несекретная часть горноотводных документов, чего для соблюдения Закона достаточно, а для полноты картины в Роснедра будет передаваться и секретная часть в виде топографического плана. В случае отсутствия в каком-либо территориальном органе Роснедр первого отдела, топографический план может направляться в адрес Роснедр либо оставляться на ответственное хранение в Ростехнадзоре, откуда высылаться, в случае конфликтных ситуаций, в любой указанный Роснедрами или его территориальным органом адрес.

На Всероссийской научно-практической конференции «Промышленная безопасность при недропользовании и охрана недр» от 20.05.2011 (г. Кисловодск) эти вопросы обсуждались и было принято решение рекомендовать Минприроды России включить в план нормотворческой деятельности Минприроды России на 2011 - 2012 гг. разработку административных регламентов по регистрации горноотводной документации в качестве приложений к лицензии на пользование недрами и рассмотрения в ГКЗ материалов, обосновывающих нецелесообразность отнесения запасов полезных ископаемых к самостоятельным объектам лицензирования при уточнении границ горных отводов. Соответствующие предложения Союзом маркшейдеров России были направлены в Минприроды России, но ответа не последовало.

Все эти вопросы нашли отражение в подготовленных Союзом маркшейдеров России предложениях по корректировке проекта Порядка, которые получили положительный отклик горной общественности. Их продвижение зависит от того, насколько активно горные и нефтегазодобывающие организации поддержат эту инициативу.

Исполнительный директор

ООО «Союз маркшейдеров России»                                                                            В.В. Грицков