«О регистрации участков буровых работ»

Ведение буровых работ является одним из самых потенциально опасных видов деятельности при освоении месторождений углеводородного сырья. В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ производственные объекты, соответствующие критериям, приведенным в приложении к данному закону, подлежат отнесению к опасным производственным объектам и регистрации в государственном реестре. Традиционно в качестве опасных производственных объектов регистрируются участки ведения буровых работ.

В соответствии с «Требованиями к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации», утвержденными приказом Ростехнадзора от 07.042011 № 168, зарегистрированным Минюстом России от 03.08.2011 № 21545, участки буровых работ идентифицируются по признаку использования и получения опасных веществ, использования оборудования, работающего под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 градусов, и грузоподъемных механизмов. В соответствующем примечании оговорено, что в состав объекта входят все буровые установки подразделения организации, осуществляющего ведение буровых работ на принадлежащих ей объектах.

Перечисленные критерии соответствуют буровой установке, производящей буровые работы. Неработающая буровая установка угроз не представляет и данным критериям не соответствует. Бурение скважин производится в недрах, так что в процессе задействован участок недр, в нашем случае названный объектом. В переводе на простой язык к опасным производственным объектам относятся участки недр, на которых ведутся буровые работы. До этого момента все логично и сомнений не вызывает. В недалёком прошлом регистрация участков буровых работ осуществлялась без затруднений. Сейчас же мы имеем общеотраслевую проблему, которая заключается в следующем.

За последние годы из состава нефтегазодобывающих организаций выведены участки буровых работ вместе с персоналом, буровыми установками и прочим оборудованием. Бурение скважин производится подрядными организациями, нанимаемыми недропользователями. Таким образом, буровые установки принадлежат одному юридическому лицу, а участок недр – другому. Порядок же регистрации предусматривает жесткую «сцепку» – и буровая установка и участок недр должны принадлежать тому юридическому лицу, которое подает документы на регистрацию.

Привязка к участку недр оправданна. Ведь главные риски связаны с возникновением фонтанов, пожаров, межколонных перетоков, то есть не с самой буровой установкой, а с той ситуацией, которая создается в конкретных горно-геологических условиях в процессе бурения.

На практике территориальные управления Ростехнадзора совершенно справедливо отказывают в регистрации участков буровых работ из-за несоответствия критериям. Недропользователю - из-за того, что у него нет буровых установок, а подрядчику - из-за того, что участки недр, на которых он собирается проводить работы, ему не принадлежат. Исключение - ОАО «Сургутнефтегаз», где сохранилась по существу советская схема управления и недропользователь производит буровые работы своими силами. Эта компания практически единственная в стране успешно зарегистрировала участки буровых работ.

Официальные разъяснения Ростехнадзора недропользователям по поводу этой запутанной ситуации сводятся к призыву читать закон и обеспечивать его выполнение совместно со своими подрядчиками. Мысль, конечно же, абсолютно правильная. Кулуарно рассматривается два варианта. Первый – недропользователь берет у своего подрядчика в аренду буровые установки. Второй – подрядчик берет у недропользователя в аренду земельные участки, на которых намечается производство буровых работ. Таким образом может быть достигнута необходимая «сцепка» буровой установки и участка недр.

Строго говоря, земельный участок это отнюдь не участок недр и буровые работы ведутся за его пределами, так как недра начинаются ниже почвенного слоя. Участки же недр находятся в государственной собственности и их передача недропользователем иному лицу в силу законодательных причин невозможна. Но если мы закроем глаза на эти шероховатости, то увидим, что в случае с лесными участками субаренда также невозможна по законодательным причинам. В некоторых случаях субаренда возможна, но процедура её заключения занимает много месяцев и столько же времени понадобится на обратное возвращение земельного участка после окончания буровых работ. Обсуждение на совещании представителей ряда недропользователей и буровых подрядчиков в январе этого года в Тюмени показало, что данный путь нереализуем.

Передача в аренду недропользователю буровых установок технически выполнима. Но сама идея заключения по существу фиктивных аренд хоть земельных участков, хоть буровых установок только для того, чтобы оформить какую-то бумажку о регистрации, вызывает большое сомнение и проведенные консультации показали, что руководство крупных нефтяных компаний и крупных буровых подрядчиков на такие сомнительные сделки не пойдёт. Мелкие нефтегазодобывающие организации и мелких буровых подрядчиков под нажимом территориальных органов Ростехнадзора возможно удастся подвигнуть на эту схему.

С одной стороны во время производства буровых работ в инженерном смысле опасный производственный объект имеется, также как имеются и реальные аварии. Но с другой стороны отнесение к этому понятию осуществляется только в том случае, если объект соответствует установленным критериям. Если он им не соответствует, то в юридическом смысле опасный производственный объект отсутствует.

Регистрировать участки буровых работ в случае отсутствия у недропользователя буровых установок не требуется ни ему, ни буровому подрядчику, так как такие участки не являются опасными производственными объектами, что и подтверждается практикой отказов в регистрации. Если будут возникать конфликтные ситуации, то при судебном разбирательстве будет преобладать правовая сторона проблемы, а не инженерная. Относили же к взрывопожароопасным работам подводную добычу песка в руслах рек, хотя в инженерном отношении такое отнесение выглядит абсурдным. Раз у недропользователя нет буровых установок, а у подрядчика нет участков недр, то нет и опасного производственного объекта. Он имеется только в ОАО «Сургутнефтегаз». Таким образом, проблема регистрации участков буровых работ в нашей стране успешно решена.

Вдобавок следует отметить, что из-за вторжения норм градостроительного законодательства в горное дело бурение скважин отнесено к строительству объектов капитального строительства и процесс бурения урегулирован в рамках этого законодательства. Этот процесс начинается выдачей разрешений на начало строительство и заканчивается выдачей разрешения на эксплуатацию. Можно считать, что Ростехнадзор сознательно вывел буровые работы из-под действия законодательства о промышленной безопасности, с тем, чтобы избежать двойного регулирования. Ведь нормы этого законодательства распространяются только на опасные производственные объекты. Так что за пределами территории производственной деятельности ОАО «Сургутнефтегаз» буровые работы не подпадают под требования промышленной безопасности, то есть не требуется ни страхования, ни аттестаций, ни экспертиз и много иного. Такова юридическая сторона дела.

Если мы встаем на эту позицию, то ответственность за обеспечение безопасности работ перекладывается с Ростехнадзора на соответствующие строительные саморегулируемые организации с их строительными правилами и нормами. А так как любое горное предприятие сколько существует, столько и строится, то логичнее передать нефтегазодобывающий комплекс из ведения министерств природно-ресурсного блока в ведение Минрегионразвития России и набирать на нефтепромыслы специалистов, обученных в строительных вузах и прошедших производственную закалку в жилищном строительстве или на худой конец в ЖКХ. Иначе трудно будет взаимодействовать с созданной этим министерством саморегулируемой строительной корпорацией.

Кстати, устранение Ростехнадзора от контроля за безопасностью работ в целом при нефтедобыче, за исключением особо редких случаев, уже предусмотрено в принимаемых поправках к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Это даст зеленый свет дальнейшему продвижению «строителей» в горное дело. Свято место ведь пусто не бывает. Уберут профессионалов из Ростехнадзора, придут непрофессионалы из иных мест.

Как известно, мы живем не по законам, а по понятиям и с этим также нужно считаться. Практика же такова, что Ростехнадзор в достаточно жесткой форме требует от недропользователей регистрации участков буровых работ. И как бы мы красиво не разрисовывали юридические аспекты проблемы, слушать нас никто не будет. Желание же посостязаться с представителями этого ведомства в судебных стенах у недропользователей пока ещё не возникло. Имеется выход и при таком варианте.

Проблема с регистрацией участков буровых работ возникла из-за того, что не был учтен предусмотренный Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» такой основополагающий для добычи любых видов полезных ископаемых критерий как ведение горных работ. И по действующему законодательству, и по всем канонам горной науки и практики буровые работы, в том числе и в отношении нефтяных и газовых скважин, входят в состав горных работ.

Так, в тех же Требованиях ведение горных работ присутствует в составе идентификационных признаков участка геологоразведочных (геофизических) работ. В правовом отношении, что участок буровых работ, что участок геологоразведочных или геофизических работ - равнозначны. Во всех случаях ведутся работы в недрах, во всех случаях мы имеем дело с разными видами горных работ. Буровой и геологоразведочный участки практически идентичны и в инженерном плане, так как тут и там речь идёт о создании скважин.

Разработчикам нефтяного раздела Требований в свое время показалось достаточным критериев, «заточенных» на буровые установки, и горные работы выпали как излишние. Но произошли изменения в структуре нефтяной промышленности, и это выпадение породило системный кризис в вопросах регистрации буровых работ.

Следует отметить, что исключение горных работ из идентификационных критериев связано и с наличием своего рода аллергии у части нефтяников на само понятие горные работы. Приходится сталкиваться с такой своеобразной отраслевой спесивостью, когда открещиваются от всего горного, провозглашая свою некую особенную и неповторимую нефтяную самость. Мы видим, к чему привело вторжение градостроительных подходов и чужеродной горному делу строительной терминологии. И процесс идет.

Так, в указанных поправках к закону предусмотрена очередная строительная «удавка» в виде введения нового вида документации под названием «обоснование безопасности опасного производственного объекта». Характер ее не определен, но указано главное - право разрабатывать эту документацию имеют только члены замкнутого строительного клана из состава проектных СРО. Недропользователь и сообщество нефтяных экспертных центров, всю жизнь занимающихся обоснованием безопасности нефтяных объектов, отстранены. Им оставлена только ответственность за принятие решений. В очередной раз игнорируются существующие механизмы решения горных проблем в виде проектирования и планирования горных работ, а к кипе уже существующих добавляется ещё одна дорогостоящая бумажка, открывающая новый и крупный по объему сегмент рынка услуг. Как говорится, «ничего личного, только бизнес». Скоро появится еще один насос по откачке денег.

В условиях, когда только ленивый не желает поучаствовать в распиле заработанных на освоении ресурсов недр средств, отказываться от традиционной горняцкой терминологии неразумно. Иначе мы выходим из лона созданного специально для горняков горного законодательства и попадаем в чужеродную правовую среду.

НП «СРГП «Горное дело» подготовило конкретные предложения по корректировке «Требований к ведению государственного реестра опасных производственных объектов в части присвоения наименований опасным производственным объектам для целей регистрации» и направило их в Ростехнадзор. Но не будем обольщаться, что этот документ кинутся редактировать только под воздействием наших логических доводов. Дел у всех хватает и без наших проблем. Будет административный ресурс, все будет решено в течение месяца вместе с регистрацией изменений Требований в Минюсте России, в ином случае все зависнет на годы.

Включение ведения горных работ в критерии для определения участка буровых работ позволяет создать удобный механизм регистрации этих объектов. В случае со вновь разбуриваемыми месторождениями, исходя из принципа поглощения одного опасного объекта другим, по мере сдачи в эксплуатацию скважин в регистрационном деле участка буровых работ добавится раздел по фонду скважин. Там где уже есть фонд скважин, исходя из того же принципа поглощения, в регистрационном деле фонда скважин добавится раздел по участку буровых работ.

Такой комплексный подход не будет затруднять привлечение подрядчиков, которые выполняют на месторождении самые разные работы, которые не всегда легко разнести на категории: бурение скважин и эксплуатация фонда скважин. Взять ту же зарезку боковых стволов. В рамках договорных отношений, системы производственного контроля недропользователь будет проверять соблюдение подрядчиком установленных требований по промышленной безопасности, включая квалификацию персонала, наличие разрешительной документации на применяемое оборудование и его состояние. Подрядные работы порой скоротечны, и сдерживать процесс освоения месторождения тяжеловесной процедурой регистрации нецелесообразно. Разрушение же механизма регистрации участков буровых работ и перевод процесса регулирования только на строительные нормы создаст хаос во взаимоотношениях недропользователя как с государством, так и с подрядчиками.

В Требованиях в качестве границы участка буровых работ приняты границы опасной зоны. Между тем практичнее принимать границы горного отвода, как это сделано в отношении фонда скважин и в разделе по добыче твердых полезных ископаемых. Механизм уточнения границ горного отвода как раз и предусматривает включение всей площади месторождения, на которой в соответствии с проектной документацией предусмотрено разбуривание. Границы горного отвода - это более объективный критерий для определения границ участка буровых работ, нежели границы опасной зоны, определения которой в существующих правилах безопасности вы не найдёте.

Придание статуса опасного производственного объекта участку недр в границах горного отвода позволит по мере привлечения разных видов подрядчиков уточнять характер этого объекта путем внесения корректив в существующее регистрационное дело. Зачем нам на одном горном отводе несколько опасных производственных объектов: фонд скважин, участок буровых работ, участок геологоразведочных работ, участок геофизических работ и так далее. Чтобы бумаг было побольше?

Через план развития горных работ определились с набором подрядчиков на следующий год, внесли на этом основании необходимые изменения в существующее регистрационное дело и спокойно год работаем. Единственное необходимое условие для реализации такого гибкого и комплексного механизма – поменять несколько слов в Требованиях. Когда хозяева нефтяных компаний чего-то хотят, то и в фундаментальные законы вносятся изменения в считанные дни. А тут какой-то ведомственный документ. Так что это мелочь, а не проблема.

В Требованиях «мина», заложенная под буровые работы, не единственная. Недочеты, которые впоследствии приведут к осложнению деятельности по иным видам работ при разработке месторождений углеводородного сырья, эксплуатации подземных хранилищ газа, имеются. Так что в случае пересмотра Требований, целесообразно озаботиться не только буровикам, но и представителям иных специальностей.