Об обосновании безопасности

В Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» внесён целый ряд дополнений и изменений, практическое значение которых ещё предстоит осмыслить. Так, выведены из разряда опасных производственных объектов объекты по добыче общераспространённых полезных ископаемых и  россыпных месторождений. Выпав из-под действия законодательства по промышленной безопасности, эти объекты остались под действием законодательства о недрах, где имеются требования по безопасному ведению горных работ, геологии, маркшейдерии и охране недр. Маркшейдерские службы на таких горных предприятиях попадают под действие законодательства по лицензированию маркшейдерских работ, так что остаются под контролем у Ростехнадзора. 

В центральном аппарате Ростехнадзора преобладает желание отказаться от любых форм контроля за этими объектами. Администрации некоторых субъектов Российской Федерации и территориальных органов Росприроднадзора уже активизировали свою контрольную деятельность в отношении разработки общераспространённых полезных ископаемых. Поправки будут стимулировать эту активность. Но полномочия по контролю за безопасностью горных работ и  за маркшейдерскими работами им никто не передавал. В этих органах отсутствуют соответствующие специалисты, а как показывает многолетняя практика государственного управления в сфере недропользования, такие специалисты в должном количестве там никогда не появятся. 

  Строго говоря, в отношении ОПИ и россыпей перестали действовать специфические «рыночные» механизмы обеспечения промышленной безопасности, такие как страхование, декларирование, да пресловутая госэкспертиза проектной документации, реальная эффективность которых в горном деле сомнительна. Собственно говоря из-за госэкспертизы, которая привела во многих регионах к кризису производств по добыче строительных материалов, этот вывод и был осуществлён. Так что в этом отношении законодательные изменения идут на пользу производству. Для ОПИ и россыпей вполне достаточно старых «советских» механизмов госконтроля, когда главной фигурой в контроле был специалист, разбирающийся в технологии производства горных работ. 

Но с другой стороны половинчатость принимаемых решений, запаздывание в уточнении компетенции госорганов запутывают правовую ситуацию. Если в советское время на карьер ОПИ приходил инспектор Госгортехнадзора, то сейчас этот карьер подконтролен Ростехнадзору и Росприроднадзору, завтра к ним прибавится инспектор из местной администрации и конца этому поступательному развитию не предвидится.

Переусложнение госрегулирования в отношении ОПИ на практике решается просто - увеличиваются объемы незаконной добычи. Все понимают, что песок нужен, бумаги на его законную добычу выправить невозможно, ну и закрывают глаза. Пригнали технику, в считанные дни взяли нужные объемы и разбежались.

В отношении основных видов полезных ископаемых такой метод редко подходит. Здесь все-таки надёжней распутывать правовые коллизии, которые создаются реформаторами из благих побуждений и для нашей же с вами пользы.

В числе нововведений в законодательство о промышленной безопасности попали обоснования безопасности. Ранее такой термин отсутствовал, хотя подобный механизм испокон веков существовал.

Обоснования безопасности призваны решать проблемы отсутствия федеральных норм и правил в отношении каких-либо процессов производства, либо когда возникает необходимость производить работы с отступлениями от действующих федеральных норм и правил.

Ростехнадзор только приступил к разработке документов, носящих название  «федеральные нормы и правила». Так что на сегодня они в минерально-сырьевом комплексе просто отсутствуют. Пока эта правовая ниша будет заполняться, под федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности будут понимать все документы Ростехнадзора, прошедшие регистрацию в Минюсте России. Ростехнадзор единственный федеральный орган управления, в компетенцию которого входит правовое регулирование вопросов промышленной безопасности, так что документы иных ведомств здесь нелегитимны. По мере развития системы федеральных норм и правил «нового формата» судьба старых правил и инструкций станет всё более неопределённой.

Ростехнадзором обнародован проект федеральных норм и правил «О разработке обоснований безопасности». Данный проект рассматривался на заседании Консультативного совета по рациональному и безопасному недропользованию при председателе Комитета Государственной Думы по энергетике, в который вошли представители крупных горно- и нефтегазодобывающих компаний, горной общественности. За основу решения Консультативного совета по проекту федеральных норм и правил  были приняты предложения ОАО «Сургутнефтегаз», дополненные предложениями иных горных компаний. Эти предложения председателем Комитета Государственной Думы по энергетике И. Д. Грачёвым направлены в Ростехнадзор.

Остановлюсь только на одном из недостатков этого проекта федеральных норм и правил. Он предусматривает разработку обоснований безопасности только в формате специального документа. Причина этого известна. Обоснование безопасности было задумано для вывода механизма разработки специальных технических условий для проектирования опасных производственных объектов из-под действия Градостроительного кодекса. Путем перелицёвки названия и закрепления за ним функционала в законодательстве о промышленной безопасности эта задача была решена.

При проведении государственной экспертизы проектной документации эксперты постоянно сталкиваются с тем, что технические нормы отсутствуют, и специфические технические решения не с чем сравнивать. Многие нормы морально устарели и пришли в противоречие с новыми технологиями, большинство же нормативов, к которым привыкли строительные эксперты, утратили обязательный статус и руководствоваться ими, особенно при конфликтных ситуациях, проблематично. Из-за этого правового вакуума и были придуманы специальные технические условия (СТУ), своего рода правила игры для конкретного проекта. Разработал СТУ и проектируй в соответствие с ними. 

Вызванный практической необходимостью механизм не получил законодательного подкрепления. В Градостроительном кодексе и  иных законах термин «специальные технические условия» отсутствует. Минрегиону России удалось внедрить его в постановление Правительства Российской Федерации «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» от 16.02.2008 № 87 и на его основании издать свой приказ «О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства» от 01.04.2008 № 36. В приказе предусмотрено, что СТУ согласовывается одним из уполномоченных департаментов Минрегиона России, то есть только в Москве. При этом предусмотрена такая оговорка, как предоставление при необходимости информации о согласовании СТУ с заинтересованными министерствами и ведомствами, а по вопросам пожарной безопасности и с МЧС России. Эта оговорка при нужде способна поставить крест на любых СТУ, так как круг заинтересованных министерств и ведомств может быть очень широким.

Как показывает практика разбирательств в Минюсте России по вопросам планов развития горных работ, для включения функции согласования чего-либо в области недропользования в компетенцию федерального органа исполнительной власти необходимо внесение поправок в Закон Российской Федерации «О недрах». Естественно, что ни в положении о Минрегионе России, ни в положении о МЧС России, ни в положениях о других ведомствах функции по согласованию СТУ отсутствуют. Приказ от 01.04.2008 № 36 противоречит законодательству и, несмотря на то, что зарегистрирован в Минюсте России, подлежит отмене. Ну, недосмотрел Минюст, всякое бывает.

 В связи с подмоченностью правой ситуации на соблюдении приказа  особо то никто и не настаивал. На практике СТУ проходило экспертизу промышленной безопасности и с письмом Ростехнадзора об утверждении экспертизы представлялось вместе с проектом на госэкспертизу.

Эта же идеология проведена в поправках в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»  и развита в проекте документа Ростехнадзора.

Как и для СТУ, предусмотрена опережающая разработка обоснований безопасности относительно проектирования. Приступая к проектированию, проектировщик оценивает нормативно-правовую ситуацию и латает правовые дыры с помощью обоснования безопасности.

В поправках к закону из-под действия экспертизы промышленной безопасности исключена «иная документация». В соответствие же со стихийно сложившейся практикой СТУ проходили апробацию через эту экспертизу. Крест на механизме апробации поставил в отношении опасных производственных объектов крест и на СТУ. Естественно, что для их правопреемника в поправках к закону был принят тот же механизм – право на использование обоснования безопасности даёт наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

Если к разработке СТУ допускался неопределённый круг организаций, обладающих научно-техническим потенциалом и опытом практической работы, то обязанность по разработке обоснований безопасности предполагается возложить на разработчика проектного документа. Это выразилось в требовании получать допуск на проектирование в одном из проектных СРО, так как иных законных идентификационных критериев проектировщика не существует. Любая контора, получившая допуск на проектирование, имеет право разрабатывать обоснования безопасности. Этих контор существует легион, а получить допуск можно быстро и за весьма скромные деньги. Так что с исполнителями проблем нет, на рынке они имеются в переизбытке.

Худо-бедно СТУ в течение целого ряда лет работали, хотя и не имели законодательной основы. Сейчас этому апробированному механизму придан законодательный статус, так что против формата, предложенного в проекте документа Ростехнадзора, возражений нет. В той правовой неразберихе, которая царит в промышленной сфере, СТУ хоть как-то позволяло производственникам и проектировщикам выкручиваться. Сейчас этот механизм получит развитие. Но в отличие от других отраслей промышленности, для минерально-сырьевого комплекса этот формат чрезвычайно узок.

В промышленности как обстоят дела. Запроектировал завод, построил и работай, пока не наступило время модернизации производства. Разработал проект реконструкции или технического перевооружения, реализовал и работай дальше. Циклы обновления технических решений растягиваются на долгие годы, а подчас и десятилетия.

В горном же деле из-за изменчивости горно-геологических условий технические решения приходится изменять порой по несколько раз в год. Дополнение в проект разработки месторождения ещё не успело пройти все шкуродёры государственных апробаций, а из-за получения новых геологоразведочных и эксплуатационных данных уже морально устарело, так как изменились представления о конфигурации залежей, качестве полезного ископаемого, геометрии геологических нарушений. Поэтому в горном деле наряду с проектными документами существуют более оперативные формы технического регулирования, наиболее важным видом, из которых, является план развития горных работ.

Нереально при проектировании горного предприятия загодя предусмотреть все правовые «дырки и нестыковки». Только детальная проработка вариантов разработки и глубокое изучение геологических материалов позволяют это сделать. Фактически сначала нужно сделать проект, хотя бы в виде комплекса основных технических решений, потом разработать обоснование безопасности и только затем формально приступить к проектированию. На практике так и будет. Это понимали уже идеологи СТУ, которые в пункте 6 приказа от 01.04.2008 № 36 признали необходимость крупномасштабного проектирования ещё до подготовки СТУ:

«Разработке СТУ должно предшествовать определение принципиальных технических решений объекта (в том числе объёмно-планировочные и конструктивные решения, применяемые материалы и изделия), а также анализ имеющейся нормативной базы в отношении конкретного объекта… Принципиальные технические решения могут быть определены применительно к объекту в целом, его частям или отдельным видам конструкций и инженерных систем».

Относительно реалий горного проектирования, выполнив этот пункт мы получим полноценный проект разработки месторождения полезного ископаемого. В горном деле до разработки основной части проекта подготовка ни СТУ, ни обоснований безопасности невозможна. И зачем толкать на заведомую фальсификацию? Да это ещё куда бы ни шло, если разработчиком и обоснований безопасности, и проекта разработки будет одна организация, а если две разных. Проектировщик лишится возможности применять наиболее эффективную для данного месторождения технологию ведения работ, так как обоснование безопасности ему этого сделать не позволит. Дело то творческое и у каждого творца будет своё видение решения проблем. Всё это скажется на качестве проектирования. Кроме того, сами проектные решения в значительной своей части выполняют роль доказательной базы, тех компенсирующих мероприятий, которые предусматриваются в составе обоснований безопасности. И что, туда почти весь проект переписывать, которого, заметим, формально пока что и нет.

Проще предусмотреть, что обоснования безопасности могут разрабатываться как в виде самостоятельного документа, так и в составе проектной и технологической документации. Этим мы снимем целый клубок никому не нужных проблем. Естественно, что сделать это следует только в отношении горной проектной и технологической документации. Остальные отрасли пусть в полной мере почувствуют прелесть проводимых реформ.

Кстати, с выводом ОПИ и россыпей из-под действия законодательства по промышленной безопасности соответствующие горные предприятия лишились законодательной основы по обоснованию отступлений от действующих норм. В связи с этим аналогичный механизм следует сдублировать в законодательство о недрах. Тем более, что помимо норм промышленной безопасности при недропользовании существуют не менее важные нормы по охране недр. Законодательное же разрешение по отступлению от этих норм или принятию недостающих отсутствует.

Процесс нормотворчества в области промышленной безопасности набирает скорость. Так, в соответствии с решениями Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности от 13.02.2013 уже определён исчерпывающий перечень федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, и Ростехнадзору поручено в срок до 01.12.2013 разработать и утвердить в установленном порядке федеральные нормы и правила в соответствии с этим перечнем. Зная жёсткий стиль политики И. И. Сечина, который стоит за этими решениями, в том, что документы по перечню к назначенному сроку будут утверждены, сомнений нет. Вопрос - какого качества будут эти документы.

Сроки поставлены нереальные, и без поддержки горной общественности сколько-нибудь разумные правила игры в области производства горных работ создать не удастся. Управление горного надзора уже обратилось в Союз маркшейдеров России и НП «СРГП «Горное дело» с предложениями принять участие в подготовке федеральных норм и правил. Так что обсуждение настоящей проблематики это своего рода работа по выполнению данных поручений.

Для определения характера обоснований безопасности с учётом специфики разных отраслей горной промышленности и разных видов горных работ остаётся мало времени. Федеральные нормы и правила это как раз тот формат, в котором эти вопросы должны быть прописаны. Что касается маркшейдерской специфики, то предлагается включать обоснования безопасности в состав проектов производства маркшейдерских работ.

Существующие требования к производству маркшейдерских работ сформированы в целом ещё в советский период и не учитывают произошедшую в последние годы техническую революцию. Лазерные приборы и геоинформационные технологии кардинально изменили методологию производства работ. Но остались песчаные карьеры, угольные шахты и иные отсталые горные производства, для которых требования инструкций адекватны их жизни. Чтобы не сдерживать техническое развитие передовых предприятий и был внедрён механизм проектирования маркшейдерских работ.

Весь проект нацелен на обоснование правомочности применения передовых технологий, на правомочность отказа при этом от лавсана и кальки, от рукописных журналов и прочих атрибутов прошлого  века. Если мы не включим в проект обоснование безопасности, то нам придётся включать в обоснование безопасности проект и иметь два одинаковых документа только с разными названиями. 

Включение же обоснований безопасности в проектную и технологическую документацию позволит создать для горного дела гибкий механизм оперативного реагирования на изменения горно-геологических условий, технологии ведения горных работ и состава технологических комплексов и оборудования. С одной стороны использование при подготовке проектов обустройства и разработки месторождений полезных ископаемых, планов развития горных работ, иной технологической документации позволит комплексно оценивать основные опасные факторы горного производства, что повысит уровень обеспечения промышленной безопасности. С другой стороны включение в состав технологических документов, таких как план развития горных работ, обоснования безопасности повысит оперативность принимаемых решений, резко снизит нагрузку на недропользователей за счёт устранения необходимости многочисленных корректировок проектной документации по незначительным техническим вопросам, а главное снизит риски конфликтных ситуаций с государственными контрольными и правоохранительными органами.

Сегодня любой инспектор или прокурор может наложить санкции на любое горное предприятие, будь то шахта или нефтепромысел. Для примера, взял спецификацию используемого оборудования и сравнил её с прописанной в проектной документации. Как показывает практика горных аудитов, будет выявлено очень много несоответствий. И хоть задоказывайся, что этот проходческий комбайн по своим характеристикам лучше и безопаснее указанного  в проекте. Закон гласит: либо выбрасывай комбайн и закупай указанный в проекте, либо меняй проект и иди на госэкспертизу. И с каждым новым комбайном, насосом, задвижкой ситуация будет повторяться. Кто-то скажет: а к нам ещё с такими вопросами не обращались. Придут и обратятся. Ко многим уже приходят.

Смысловой стержень обоснований безопасности в компенсирующих мероприятиях. Подобный механизм существовал всегда. Пришли в горный округ, согласовали план мероприятий для работы с такими-то отступлениями, и пошли работать. Сейчас этот путь закрыт. Но он открывается в формате обоснований безопасности при условии, что будет правильно сформирована нормативная база. Для солидности поднавешали всякой наукообразной мишуры, в виде анализа риска, но по сути это всё тот же план компенсирующих мероприятий.

Если мы  оставим обоснования безопасности только для проектной документации, ну и будем по каждой мелочи переписывать проект. Если мы предусмотрим возможность их включения в состав технологической документации, то сделал годовой план развития горных работ, получил на него положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, и год спи спокойно. На все каверзные вопросы есть ответ. Накопившиеся же мелкие изменения можно оправдать в отчёте за прошедший год и узаконить в составе плана следующего года. Даже если вы по каким-то причинам попали под неусыпное око надзирающих товарищей, что на сегодня касается только Кузбасса, ну внесли несколько раз в году изменения в план и согласовали эти изменения с Ростехнадзором. Это всё же на порядок менее хлопотно, нежели бегать на госэкспертизу с дополнениями в проект.

В умелых руках обоснование безопасности может стать эффективным механизмом повышения уровня промышленной безопасности при одновременном снижении издержек и административных мытарств.