О совершенствовании государственной апробации проектной документации

Проектная документация в сфере недропользования подвергается государственной апробации при помощи разных механизмов, основывающихся на разных ветвях законодательства. Самая неадаптированная к вопросам горного дела – государственная экспертиза проектов на строительство объектов капитального сроительства, основанная на Градостроительном Кодексе Российской Федерации. Она оправданна для жилищного строительства, когда будущие жильцы из-за своей разрозненности не имеют возможности обеспечить должное качество проектирования и дотошное рассмотрение проектов на государственном уровне служит защитой интересов граждан. К тому же в жилищном строительстве применяется ограниченный набор технических решений и с советских времен имеется развитая нормативная база в виде стандартов, строительных норм и правил.

В горном деле заказчиком проекта выступает недропользователь, имеющий штат квалифицированных специалистов, способных оценить качество проектных решений, а зачастую проектные работы выполняются силами подразделений или дочерних обществ самого недропользователя. В государственной защите от недобросовестного проектировщика здесь особой нужды нет, и она вполне может быть обеспечена рыночными механизмами, такими как саморегулирование, сертификация, горный аудит.

Речь может вестись только о защите интересов самого государства. Это оправдывается государственной собственностью на недра, стратегическим значением для российской экономики добычи минерального сырья, и особой опасностью горных работ, нередко приводящей к гибели и травматизму горняков, наших с вами сограждан. Здесь для государства важны вопросы охраны недр и безопасности горных работ, от качества решения которых зависит обеспечение и природоохранных требований. Мелочная же государственная опека в виде рассмотрения всего комплекса строительных норм и правил - излишняя.

Механическое распространение градостроительных подходов на горное дело больше вредит государственным интересам, нежели их защищает. Замедление реализации инвестиционных проектов только одно из негативных последствий. Еще большее значение имеет снижение уровня апробации проектов из-за разрыва вопросов безопасности горных работ и охраны недр. Безопасность, причем только частично, рассматривается при госэкспертизе, охрана недр, также неполно, – совсем в ином ведомстве - при согласовании в Центральной комиссии по разработке (ЦКР) Роснедр.

На стадии строительства нового крупного горного предприятия с грехом пополам, но ещё можно пройти по мытарствам госэкспретизы и ЦКР. Практически тупиковая ситуация возникает на стадии эксплуатации. Горное предприятие сколько существует, столько и развивается. Можно сказать, что оно живет в форме строительства.

Проходку горных выработок можно отнести как к нормальному состоянию эксплуатации горных предприятий, так и к его строительству. Учитывая изменчивость горногеологических условий, бурное развитие горной техники и технологий, формально следует непрерывно вносить дополнения и изменения в проектную документацию, причем, зачастую, времени на принятие технических решений имеется на порядок меньше, нежели занимают процедуры экспертиз и согласований.

Для оперативного управления горным хозяйством есть планы развития горных работ. Возможности их использования для технического регулирования резко бы возросли, если бы они, в случаях вызванных объективными причинами, включали технические обоснования в развитие и для корректировки проектных решений. Для защиты государственных интересов было бы достаточно экспертизы промышленной безопасности таких планов.

Учитывая забюрокраченность и тяжеловесность существующих механизмов апробации проектной документации, назрела необходимость во внедрении нового типа документа – технологической схемы эксплуатации опасных производственных объектов, связанных с недропользованием. Законодательством о недрах возможность работ с использование схем предусмотрена и на практике реализована при добыче углеводородного сырья и минеральных вод, где существуют технологические схемы разработки месторождений.

На старых месторождениях за период многократной смены собственников нередки случаи утраты части проектной документации, накоплен багаж несанкционированных переделок, замен, усовершенствований. Но добросовестный недропользователь, которому досталось столь сложное наследие, попадает в правовой тупик. Все существующие формы проектов нацелены на строительство. В данном же случае всё уже построено. Нужен проект, который позволяет безопасно эксплуатировать уже имеющееся горное хозяйство.

Ближайший правой аналог такой технологической схеме – проект технического перевооружения предприятия, который подлежит государственной апробации только в форме экспертизы промышленной безопасности. В отношении относительно простых видов проектов государство отказалось от громоздких форм в виде госэкспертизы и ЦКР. И это оправданно. Определяющими при техническом перевооружении являются вопросы промышленной безопасности. В нашем же случае мы имеем дело с ещё более простым видом документации. Не требуется даже технического перевооружения, а нужна документация в отношении давно эксплуатируемого технического комплекса. При этом аварии и несчастные случаи, как правило, не превышают среднеотраслевой уровень, то есть эксплуатация и так ведется достаточно грамотно. Более того, основной комплект технической документации по безаварийной эксплуатации существует – в виде технологических регламентов, документов системы производственного контроля, различных методик и положений, на основании которых и ведется реальная эксплуатация. Их главный недостаток – низкий правовой статус и отсутствие государственной апробации. Задача здесь скорее правовая, чем техническая – требуется узаконить применяемые технические решения и снять возможные обвинения в работе без проекта.

Восстановление утраченной проектной документации следует вести на основании материалов диагностики и экспертиз применяемого оборудования, по результатам анализа которых должна быть в необходимых случаях сформирована программа ремонтов, замены или продления срока его службы. Наряду с этим в технологическую схему должно войти регламентное обеспечение безопасной эксплуатации имеющегося оборудования.

Если доказано, что оборудование можно безопасно эксплуатировать, предусмотрены безопасные режимы его эксплуатации, решены иные вопросы поддержания должного уровня промышленной безопасности, то такой документ имеет право на жизнь. Достаточно получить на него положительное заключение экспертизы промышленной безопасности и можно его утверждать. Для технических комплексов, построенных до внедрения в горную практику градостроительных норм, такая технологическая схема будет заменять получение разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

Законодательством формы технической документации по техническому перевооружению не установлены. На практике встречаются проекты технического перевооружения, но это не единственная возможная форма. Технологическая схема, проходящая экспертизу промышленной безопасности, в соответствии с действующим законодательством, может включать вопросы технического перевооружения. Для повышения оперативности принимаемых технических решений вопросы технического перевооружения могут включаться и в годовые планы развития горных работ. Но в этом случае такие планы подлежат экспертизе промышленной безопасности в части вопросов технического перевооружения.

Гибкое применение разных форм технического документирования эксплуатации объектов позволит снизить административные барьеры в горном деле, сократить излишние затраты времени и средств. Для того чтобы в полной мере реализовать эти подходы, необходим запуск пилотных проектов, на основании которых можно будет внести корректировки в действующие нормативные правовые акты.

Предлагаемые техсхемы позволят решать задачи, стоящие перед разными инженерными службами, в том числе и маркшейдерской. В нормативных документах допустимые допуски отклонений геометрических параметров установлены только в отношении части объектов. Так подробно прописаны они для резервуарных парков. По иным же объектам допуски зачастую отсутствуют, что осложняет анализ результатов маркшейдерских съемок. В техсхемах можно было бы устранить эти пробелы.

В отношении маркшейдерской проектной документации введена норма, закрепившая сложившуюся практику. В новом Положении о лицензировании маркшейдерских работ проектирование выделено в самостоятельный вид маркшейдерских работ. Правительство Российской Федерации установлением этой нормы вывело маркшейдерское проектирование из-под действия Градостроительного Кодекса с его требованиями о прохождении госэкспертизы, обязательном членстве в проектном СРО, получении допусков на проектные работы и прочее. Для маркшейдерии в целом и проектирования в частности оставлен режим законодательства о промышленной безопасности и о недрах. Это первый успех по возвращению горного проектирования в нормальное русло профессионального законодательства.

Неподотчетность маркшейдерского проектирования госэкспертизе подкрепляется позицией Минприроды России, включившего в состав проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья раздел по производству маркшейдерских работ. В рамках данного раздела с привлечением организаций, имеющих лицензию на проектирование маркшейдерских работ, следует на основании маркшейдерского аудита устанавливать программу мероприятий, необходимых для своевременного обеспечения работ по реализации проектной документации на разработку. Такие программы позволили бы обеспечить своевременное выделение средств на маркшейдерские нужды, так как за исполнение решений проектов на разработку спрос гораздо более жесткий, нежели за исполнение специальных маркшейдерских проектов.

Полноценная подготовка таких разделов позволила бы поднять достоверность и точность применяемых при проектировании геопространственных данных, особенно в отношении расположения скважин. При этом целесообразно готовить графическую документацию, включая интегральный контур запасов. Это повысило бы качество проектирования разработки. Все это ускорило бы и удешевило подготовку проектов горных отводов и иных видов маркшейдерской документации.

Сегодня на многих нефтегазодобывающих предприятиях маркшейдерские службы преимущественно заняты оформлением земельных участков, разбивочными и съемочными работами на объектах строительства. Это вспомогательные относительно добычи нефти и газа функции. Любое расширение участия маркшейдерских служб в вопросах добычи будут приближать их к наиболее значимым производственным службам. Активное участие в подготовке проектной документации на разработку способствовало бы росту авторитета маркшейдерских служб.

В изменении законодательства идут противоречивые процессы. Минприроды России сумело добиться принятия постановления Правительства «Об утверждении Порядка установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование». В принятом Порядке, хоть и частично, но были учтены предложения горной общественности, которые неоднократно направлялись в Правительство. Так в нем появились вопросы прирезки безрудных зон, тогда как в первоначальных вариантах они были упущены.

В разработке этого Порядка с энтузиазмом принял участие целый ряд крупнейших нефтяных компаний. Этот энтузиазм был оправдан, так как делалась попытка решить серьезную производственную проблему – узаконить прирезку запасов, как в плане, так и по глубине без проведения конкурсов и аукционов. Сюда же относится неоднократно обсуждавшаяся горной общественностью проблема прирезка выходящих за контуры лицензии краевых участков месторождений, так называемых «пупков», а также проблема глубоких горизонтов.

Освоение глубоких горизонтов иным недропользователем в подавляющем большинстве случаев нереально по техническим и экономическим причинам. Следует максимально упростить передачу глубоких горизонтов недропользователям на разрабатываемых ими месторождениях, а в Закон Российской Федерации «О недрах» внести поправку о том, что все месторождения полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, имеющие перспективу прироста запасов по глубине, предоставляются в пользование со статусом геологического отвода без ограничения по глубине.

На практике повсеместно встречаются наложения границ смежных лицензионных участков, смещения контуров выданных лицензионных границ относительно реальных положений залежей полезных ископаемых, ошибочного выскакивания отдельных точек контура лицензионных границ на километры. Большая часть всех этих технических погрешностей возникла на начальном этапе лицензирования, когда у осуществлявших эту процедуру людей практически не было технического опыта установления границ. Но из-за недостатков в правовом обеспечении решение этих проблем затянулось на долгие годы. Предлагаемый горной общественностью механизм устранения технических ошибок с помощью горноотводных актов позволил бы быстро разрешить накопленные проблемы.

Материалы на переоформление горноотводных актов подготавливает сама маркшейдерская служба, что позволяет оперативно исправлять технические ошибки без ненужных мытарств и материальных затрат. Благодаря сохранившемуся составу высокопрофессиональных маркшейдеров в Ростехнадзоре, горноотводная документация оформляется без экспертиз в течение тридцати дней, что является на сегодняшний день при принятии сложных инженерных решений недостижимым идеалом для иных ведомств.

Горная общественность обоснованно критиковала проект Порядка, но и после его принятия следует продолжить добиваться внесения в него поправок. Порядок чрезмерно переусложнен, не решает многие реальные технические проблемы уточнения границ, противоречит стратегическим государственным интересам в отношении скорейшего освоения глубоких горизонтов.

Следует отметить высокую активность горных предприятий по установлению разумных правил игры в вопросах уточнения границ. Предложения горной общественности были поддержаны ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «Роснефть», ЗАО «АЛРОСА» АК, ОАО «Норильский никель», рядом иных горных компаний.

Совместный поиск оптимальных форм государственной апробации разрешительной документации, внесение поправок в действующее законодательство и нормативные правовые акты позволят повысить эффективность недропользования при одновременном соблюдении государственных интересов.