Деятельность Общероссийской общественной организации «Союз маркшейдеров России» в свете закона о техническом регулировании

27 декабря 2002 год Президент Российской Федерации В. Путин подписал Федеральный закон «О техническом регулировании», принятый Государственной Думой 15 декабря 2002 года (№ 184-ФЗ).

Закон вступил в силу по истечении шести месяцев со дня его официального опубликования (01.07.2003). Позже в него 13 раз вносились поправки и дополнения.

Этот Закон в принципе переводит технические требования на законодательную основу, чего раньше не было в отечественной практике; а ранее обязательные для исполнения и соблюдения нормативно-технические документы (в том числе и межотраслевые) в разряд рекомендательных.

Закон регулирует отношения возникающие при:

а) разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (в ред. Федеральных законов от 01.05.2007 N 65-ФЗ, от 21.07.2011 N 255-ФЗ).

Из этого следует, что обязательные требования к процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации возникают и должны выполняться, тогда если без этого не могут быть обеспечены обязательные требования к продукции.

Это очень важное уточнение, так как в первой редакции ФЗ «О техническом регулировании» такого разделения не было, и во всех случаях предполагались (требовались) обязательные требования к процессам производства.

б) разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания) производства, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ при оказании услуг (в ред. ФЗ от 01.05.2007 № 65-ФЗ.

Здесь нет различий в требованиях к продукции и процессам.

в) Оценке соответствия

Закон «О техническом регулировании» также содержит перечень сфер деятельности, на которые он не распространяется или не регулирует отношения.

Необходимо отметить, что в первоначальной принятой редакции не было.

В частности, в пункте 4 статьи 1 постулируется, что закон не регулирует отношения связанные с разработкой, принятием и исполнением, требований в области охраны труда..., требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технических процессов технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики..., за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. (в ред. Федеральных законов от 21.07.2011 N 255-ФЗ, от 30.11.2011 N 347-ФЗ).

Надо отметить, в первоначальной редакции Закона таких исключений не было. В связи с этим возникли огромные трудности связанные с разработкой и принятием технических регламентов в области промышленной безопасности. Их как не было, так и нет. Кроме того существующая нормативно-техническая документация долгие годы не совершенствовалась, не дополнялась, не пересматривалась. Возник пресловутый застой.

Конечно, Закон «О техническом регулировании» закон не прямого действия. И реализация законодательных технических требований предусматривается через технические регламенты:

Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). (в ред. Федеральных законов от 01.05.2007 N 65-ФЗ, от 30.12.2009 N 385-ФЗ).

В первоначальной редакции закона «или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию» не было. Очевидно сказалось понимание непомерно большого объема процесса технического регулирования на законодательном уровне.

Из обширной статьи 2 «Основные понятия упомянем лишь отдельные:

аккредитация - официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия;

декларирование соответствия - форма подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов;

оценка соответствия - прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту;

сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров;

Здесь добавлено: «сводов правил» (в ред. Федерального закона от 01.05.2007 N 65-ФЗ)

система сертификации - совокупность правил выполнения работ по сертификации, ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом;

орган по сертификации - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации;

знак соответствия - обозначение, служащее для информирования приобретателей, в том числе потребителей, о соответствии объекта сертификации требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту.

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с 11 признаками.

Назовем лишь четыре из них, наиболее близкие к теме настоящего сообщения.

 Независимость органов по аккредитации, органов сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе потребителей (В ред. ФЗ от 21.07.2011 № 255- ФЗ)

 Недопустимости совмещения одним органом полномочий аккредитации и сертификации;

 Недопустимость совмещения одним органом полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации и сертификации

 И, конечно, единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенности сделок.

Серьезные последствия имел (да и имеет) пункт 3 статьи 1 , который гласит: «Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 № 9.1 этого закона (оборона, атомная энергия, центр «Сколково»)

В соответствии с ним с 1.07.03 прекращена работа Федеральных органов исполнительной власти (например Ростехнадзор) по разработке, дополнению, пересмотру нормативно – технических актов (Правил, инструкций, методических указаний) по технической безопасности и охране недр.

Минюст России прекратил регистрацию нормативно-технических актов по вопросам ТБ рационального пользования и охраны недр. Без регистрации в Минюсте такие нормативные акты не подлежат исполнению и применению.

Цель принятия технических регламентов как ее формулирует Законы:

а) защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

б) охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

в) предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

г) обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Принятие ТР в других целях не допускается.

В 7 статье указываются виды безопасности, по которым технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования. Там не указывается «промышленная безопасность» но зато Ф.З. от 01.05.2007 № 65 –ФЗ введены абзацы: другие виды безопасности в целях, соответствующих пункту 1 статьи 6 (о ней сказано выше). Это настораживает, не вернемся ли мы снова к разработке ТБ по промышленной безопасности.

В законе довольно широко и подробно расписаны требования к содержанию ТР и в пункте 3 ст.7 еще раз подчеркивается, что не включенные в регламент требования к продукции и процессам не могут носить обязательный характер.

Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов ТР.

ТР могут содержать требования, учитывающие географию и климат России.

Технический регламент, принятый ФЗ, постановлением Правительства РФ или нормативно – правовым актом Федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию вступает в силу не ранее, чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования (П. 10 в ред.ФЗ от 30.12.2009 № 385 – ФЗ).

Прошу запомнить: разработчиком регламента может быть любое лицо.

Следует отметить, что законом предусматривается довольно сложная и обременительная схема подготовки проектов технических регламентов. Усложняют процедуру и экспертиза проектов технических регламентов экспертными комиссиями по техническому регулированию, порядок деятельности которых утверждаются Правительством.

Отдельной статьей описывается порядок разработки, принятия изменения и отмены технического регламента, принимаемого нормативно-правовым актом федерального закона по техническому регулированию.

Отметим тот факт, что это делается (только) по поручению Президента РФ или Правительства РФ.

Особый порядок разработки и принятия технических регламентов – это: Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.

Закон «О техническом регулировании» включает в себя главу «О стандартизации». В целях экономии времени мы не можем подробно говорить о ней. Скажем только о добровольном применении документов в области стандартизации, недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам. Подробно сказано об национальном органе по стандартизации, его статусе и функциях, а также технических комитетах по стандартизации (нечто виде комиссий с участием заинтересованных сторон).

Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту. Национальный стандарт и предварительный национальный стандарт применяются на добровольной основе.

Хотелось бы также обратить внимание, что в случае отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технических регламентов или объектам технического регулирования Федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий разрабатываются и утверждаются Своды правил. Порядок их разработки и утверждения определяются Правительством РФ.

Предварительные национальные стандарты утверждаются национальным органом по стандартизации на срок не более чем три года. После оценки его применения, он может быть принят в качестве национального стандарта или отклонен.

В соответствии с законом «О техническом регулировании» действуют и Стандарты организаций, причем порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организации устанавливаются ими самостоятельно, с учетом положений статьи 12 этого Закона.

Остановимся несколько подробнее на Главе 4 «Подтверждение соответствия ФЗ о Техническом регулировании»

Первый тезис: В чем состоит цель подтверждения соответствия?

1. Удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентом, стандартам, сводом правил, условием договора.

2. Содействия приобретателям, в том числе потребителям, в компетентном выборе продукции, работ, услуг.

3. Повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынке.

4. Создания условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а так же для осуществления международного, экономического, научно – технического сотрудничества международной торговли.

На каких же принципах строится подтверждения соответствия?

1. Доступность информации о порядке осуществления подтверждения заинтересованным лицам.

2. Недопустимость применения обязательного подтверждения соответствия к объектам, в отношении которых не установлены требования технических регламентов(Если нет ТР нет и обязательного подтверждения) .

3. Установления перечня и форм и схем обязательного подтверждения соответствия в отношении определенных видов продукции в соответствующем техническом регламенте.

4. Уменьшение сроков осуществления обязательного подтверждения соответствия и затрат заявителя Вообще не совсем ясно, что под этим подразумевает законодательство.

5. Недопустимости принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе и в определенной системе добровольной сертификации.

6. Защиты имущественных интересов заявителей, соблюдение Коммерческой тайны в отношении сведений, полученных при осуществлении подтверждении соответствия.

7. Недопустимости подмены обязательного соответствия добровольной сертификации.

Какие же формы подтверждения соответствия предусматриваются Законом о Техническом Регулировании?

Подтверждение соответствия может носить добровольный и обязательный характер.

1. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации.

2. Обязательное подтверждение сертификации осуществляется в форме:

2.1. Принятия декларации о соответствии (далее - декларация соответствия)

2.2. Обязательной сертификации.

Надо сказать, что порядок принятия форм обязательного подтверждения соответствия устанавливается этим же законом.

Несколько по-иному обстоят дела с добровольной сертификацией.

Вспомним, что в «целях» подтверждения соответствия говорилось об технических регламентах, стандартах, свода правил и условий договора.

В статье же 21 мы читаем: Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, предварительным национальным стандартам, стандартам организаций, сводом правил, условиям договора ( в ред. ФЗ от 01.05.2007 № 65 – ФЗ, от 21.07.2011 № 255 – ФЗ)

Как видим, здесь выпал технический регламент. Это важно, почему, сейчас поймем.

Что является объектами добровольного подтверждения соответствия? Согласно закону, это: продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуг, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.

Кто же может быть органом по (добровольной) сертификации? Напомним, что добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации.

Как видим, здесь появился субъект: орган по сертификации, а далее даны его функции (права и обязанности):

Осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия;

 выдает сертификаты соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию;

 предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если применение знака соответствия предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации;

 приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия.

Каким же образом появляется на свет система добровольной сертификации. По закону (ст. 21 пункт 2) система добровольной сертификации (СДС) может быть создана юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.

Лицо или лица (как юридические, так и индивидуальные предприниматели), создавшие СДС устанавливают:

1. перечень объектов, подлежащих сертификации, и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация;

2. правила выполнения предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты;

3. определяют участников данной системы добровольной сертификации; Кроме того, системой добровольной сертификации может предусматриваться применение знака соответствия:

И наконец, системой добровольной сертификации может быть зарегистрирована федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

В законе «О техническом регулировании» предусмотрена процедура такой регистрации. Надо коротко сказать и об обязательном подтверждении соответствия, хотя это не в теме нашей лекции.

Обязательное подтверждение соответствия производится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом и исключительно на соответствие с требованием технического регламента.

И причем, объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации.

Для более точного уяснения сути обязательного подтверждения соответствия подчеркиваем, что до принятия технического регламента в установленном порядке, которым также устанавливаются формы и схемы обязательного подтверждения ни о каком «ОПС» не может быть и речи. Как мы уже рассмотрели ранее, «ДПС» может проводиться и без принятия технического регламента.

Декларация о соответствии и сертификации соответствия имеют равную юридическую силу и действуют на всей территории РФ.

Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, аккредитованном в порядке, установленном Правительством РФ.

Но Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию ведет единый реестр выданных сертификатов соответствия.

Продукция, соответствие которой требованиям технического регламента подтверждено в порядке, предусмотренном настоящим Ф.З., маркируется знаком обращения на рынке.

***

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, как это явствует из закона, должен осуществлять специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. А пока Постановлением Правительства РФ от 17.06.2007 № 297 установлено, что Федеральное агентство по техническому регулированию и Метрологии осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти.

Статья 11 закона предусматривает ответственность за нарушение правил выполнения работ по сертификации.

Орган по сертификации и должностное лицо органа по сертификации, нарушившее правила выполнения работ по сертификации, если такое нарушение повлекло за собой выпуск в обращение продукции не соответствующей требованиям технических регламентов или причинило заявителю убытки включая упущенную выгоду в результате необоснованного отказа в выдаче сертификата соответствия, приостановления или прекращения действия сертификата соответствия несут ответственность в соответствии с законодательством РФ и договором о проведении работ по сертификации.

Надо сказать, что это не достаточно четкая статья и трудно из нее понять за что же несет ответственность, например, орган по добровольной сертификации в сфере производства маркшейдерских работ.

Есть и другие места в законе, которые трудно трактовать однозначно. Например, не ясно кто может быть органом по сертификации и должен ли быть этот орган специализированным в избранной области сертификации. Можно ли отождествлять орган по сертификации с субъектом, который создал систему добровольной сертификации и др.

Такое, довольно подробное рассмотрение Закона «О техническом регулировании» связано с тем, что после принятия его в 2003 году, в него 13 раз вносились изменения и дополнения, в том числе последнее Ф.З. от 28.07.2012 № 133- Ф.З.

И нам необходимо выяснить не поменялись ли требования по добровольной сертификации.

Дело в том, что в 2005 году Союз маркшейдеров Росси разработал и утвердил «Правила функционирования системы добровольной сертификации в сфере производства маркшейдерских работ». Эта система добровольной сертификации в сфере производства маркшейдерских работ 16 сентября 2005 года была зарегистрирована в едином реестре зарегистрированных систем добровольной сертификации, о чем Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии выдало свидетельство. Регистрационный № РОСС RU. K254.ОА АНОО.

В пункте 5.1. зарегистрированной системы сказано:

Систему возглавляет юридическое лицо, создавшее Систему – ООО «Союз маркшейдеров России», которая одновременно является органом по сертификации. В Системе действует Комиссия по разрешению споров. Так разрешена, упомянутая выше, неясность, содержащаяся в законе.

В соответствии с Правилами функционирования система добровольной сертификации в сфере производства маркшейдерских работ СМР к настоящему времени выдало 20 сертификатов соответствия и эта работа будет продолжена.

Более того, в настоящее время подготовлена новая редакция Устава ОО «СМР», в который в права организации включено: «вести организационное сопровождение системы добровольной сертификации в сфере производства маркшейдерских работ. За счет этой деятельности возможно пополнение бюджета организации.

Принципиальные положения системы добровольной сертификации в ФЗ «О техническом регулировании» не препятствуют такой деятельности СМР.

В.C. Зимич

Президент ООО «Союз маркшейдеров России»,

(сентябрь Анапа 2012)