ГОРНОЕ ДЕЛО

Первооткрывательство месторождений полезных ископаемых и гражданское право в России

ГНЦ РФ ВНИИгеосистем Зайченко В.Ю.

Первооткрывательство месторождений полезных ископаемых и гражданское право в России

Одним из направлений воспроизводства минерально-сырьевой базы России, наряду с увеличением объемов геологоразведочных работ (ГРР), является интенсивное развитие первооткрывательства как массового движения специалистов, занятых в области геологического изучения недр, направленного на быстрейшее выявление и открытие новых месторождений полезных ископаемых.

Эта проблема достаточно остро прозвучала в докладах и выступлениях делегатов VI Всероссийского съезда геологов на заседании секции: “Государственная политика в сфере геологического изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы – состояние, проблемы и стратегия развития”.

Государство – Российская Федерация, безусловно заинтересовано в развитии первооткрывательства, так как 50 % дохода в бюджет и 70 % валюты в казну поступают от использования минерально-сырьевой базы (МСБ) страны, поэтому оно должно создавать законодательные механизмы его интенсификации и, прежде всего, правового обеспечения, в том числе защиты прав и интересов его участников, т.е. гражданских прав, регулирующих имущественные и личные неимущественные права, возникающие в процессе первооткрывательства [1, 4]. Данная статья посвящена рассмотрению правовых вопросов первооткрывательства месторождений полезных ископаемых, которые имеют определяющее значение для его развития и как следствие – интенсификации воспроизводства МСБ России.

О терминологии в области первооткрывательства

Прежде всего заметим, что утвердившихся определений, применяемых терминов в этой области не существует, а используются понятия многочисленных авторов, выражающих субъективное мнение об их содержании. Обобщая бытующие понятия основные из них можно представить в следующем виде: “первооткрывательство месторождений полезных ископаемых – это процесс интеллектуальной и научно-технической деятельности, направленной на выявление скоплений полезных ископаемых и последующую оценку их объемов и качества для установления промышленного значения”.

Конкретные физические лица этого процесса называются: первооткрывателями месторождений полезных ископаемых. В словаре-справочнике А.И. Кривцова, Б.И. Беневольского и др. [2] приводится понятие “первооткрыватель (первооткрыватели) – это физическое лицо (лица), внесшее (внесшие) существенный вклад в обнаружение и/или изучение скоплений полезных ископаемых, признанных впоследствии месторождениями”. Авторы справочника рекомендуют это понятие рассматривать в контексте с термином “открытие месторождений”, которое звучит следующим образом: “это официально оформленный факт обнаружения скоплений полезного ископаемого, масштабы и качество которого допускают экономические возможности его отработки. В отечественной практике такого рода факты документируются в форме утверждения разведанных запасов Государственной комиссией по запасам. Протоколом утверждения разведанных запасов этой комиссии признается соответствие обнаруженного и разведанного скопления полезного ископаемого требованиям промышленности к месторождению как объекту целесообразной отработки”. Как видно, процесс первооткрывательства месторождений полезных ископаемых (МПИ) связан как с обнаружением их скопления, так и с доказательством масштаба и качества, которые допускают возможность промышленной отработки. Это два различных этапа первооткрывательства в рамках единого процесса геологического изучения недр. Они значительно отличаются по видам деятельности физических лиц, занятых в этом процессе. Если при обнаружении скопления полезного ископаемого доминирует интеллектуальная деятельность, то при определении объемов и качества полезного ископаемого, имеет место сочетание интеллектуальной и научно-технической деятельности (бурение скважин, проходка шурфов, горных выработок и т.д.), а также обобщение данных.

Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующее определение первооткрыватель месторождения полезных ископаемых: Это физическое лицо лично обнаружившее и документально описавшее скопление полезного ископаемого, а также определившее их объем и качество документально доказавшее их промышленное значение, является автором открытия месторождений полезных ископаемых и документированной геологической информации. Такая формулировка термина “первооткрыватель МПИ” позволяет применять законодательные нормы гражданского права, изложенные в четвертой части Гражданского кодекса [1], к результатам деятельности первооткрывателей.

Таким образом, анализ терминологии первооткрывательства месторождений полезных ископаемых показал, что нормативных определений ключевых терминов в этой области пока не существует.

Исторические аспекты первооткрывательства

В истории российской геологии видное место всегда занимали первопроходцы – “рудознатцы” недр, осуществляющие на свой страх и риск поиски, обнаружение и разведку новых скоплений минерального сырья, именуемых из-за их масштабов – месторождениями полезных ископаемых. Впервые на значение их труда для государства обратил внимание Петр I, который в своем Указе от 24 августа 1700 года утвердил “Приказ рудокопных дел”, который стал ведать поисками руд, подготовкой специалистов горного дела и впервые подвел законодательную базу под первооткрывательство месторождений полезных ископаемых, что обеспечило существенное развитие горного дела.

Во-первых, на поиски руд выдавалось “высочайшее разрешение” всем желающим; авторы открытий приобретали имущественное право на организацию добычных работ, а в отдельных случаях они поощрялись денежными вознаграждениями; им в безвозмездное пользование передавались земли, примыкающие к выявленным месторождениям.

Во-вторых, на время обустройства новых шахт и рудников они освобождались от налогов, а наиболее успешным владельцам вновь созданных предприятий даже присваивались звания потомственных дворян и даже графов (Демидовы, Строгановы и др.) [3].

Позже был организован учет заявок на открытие новых месторождений полезных ископаемых, первооткрыватель устанавливал заявочный столб на месте открытия с указанием даты открытия и затем обращался с прошением к губернатору с просьбой даровать ему право на разработку открытого месторождения. Поданное прошение тщательно рассматривалось, и принимались соответствующие решения. Такой порядок в России существовал вплоть до 1917 года.

Система заявок на открытие новых месторождений полезных ископаемых в то время существовала и в других странах: Германия – Горный устав (1839 г.); США – Горный закон (1872 г.), Чили – Горный кодекс и т.д. Любой гражданин в этих странах имел право сделать заявку на выявленное проявление полезного ископаемого и получить преимущественное право на получение лицензии на проведение последующих разведочных, а затем и эксплуатационных работ. Ему предоставлялись: льготный, а иногда и безвозмездный кредит, а также освобождение от налогов.

Первые законодательные акты советской власти в сфере недропользования – “Декрет о недрах земли” (1920 г.); «Положение о недрах земли и их разработке” (1923 г.); “Горное положение Союза ССР” (1927 г.), также содержали положения о поощрении “первых открывателей” в форме предоставления им исключительного права на осуществление разведки выявленных месторождений изучению ископаемых, а по ее завершению и добычи минерального сырья.

В военные годы, когда возникла проблема обеспечения промышленности минеральным сырьем, Правительство принимает ряд постановлений о поощрении лиц, открывших новые месторождения.

Эти постановления Правительства были направлены на привлечение широкого круга специалистов и различных слоев населения для увеличения сырьевых ресурсов путем присуждения Государственных денежных премий, положение о которых было утверждено Постановлением СНК СССР 04.12.1942 года. В более позднем Положении о премировании первооткрывателей были введены элементы понятийной базы, связанной с первооткрывательством и правами первооткрывателей. Было определено, что: “первооткрывателем является физическое или юридическое лицо или группа лиц, личным участием обнаружившие промышленное месторождение полезных ископаемых”.

В сороковые годы была принята наиболее “щедрая” шкала вознаграждений в связи с необходимостью создания минерально-сырьевой базы для ядерной промышленности.

Положением, утвержденным СМ СССР, предусматривались: Государственные (Сталинские) премии 1-3 степени в зависимости от  размеров выявленных объектов, награждение орденами и медалями лиц, способствовавших разведке выявленных месторождений, а также денежные премии для работников других категорий, принимавших активное участие в этом процессе. Это положение, широко применявшееся в 1950-1960 годах, способствовало значительному повышению эффективности поисково-разведочных работ на уран.

1956 год можно считать годом формирования системы государственных денежных вознаграждений за открытие месторождений полезных ископаемых в связи с утвержденным постановлением СМ СССР Положения “О государственных денежных вознаграждениях за открытие месторождений полезных ископаемых, имеющих промышленное значение” от 30 мая 1956 года № 722, а в 1968 г. вышло положение о награждении первооткрывателей нагрудным знаком “Первооткрыватель месторождения”. Министерством геологии СССР в 1968 году было принято решение об учреждении диплома и нагрудного знака “Первооткрыватель месторождений”, которые присуждались специальной комиссией по первооткрывательству.

Закон СССР “Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах” (1975 г.) дал законодательное определение термина “ первооткрыватель месторождения полезного ископаемого” в следующей редакции: “Лица, открывшие имеющее промышленную ценность неизвестное ранее месторождение, а также выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, существенно увеличивающие его промышленную ценность, признаются первооткрывателями”.

За период с 1968 по 1991 г. включительно это почетное звание с выплатой денежных премий было присвоено 2378 лицам, которыми было открыто 2613 новых объектов минерального сырья.

Право на звание “первооткрыватель месторождений полезных ископаемых” в современной России

Как было показано выше звание первооткрыватель месторождений полезных ископаемых как в СССР, так и в ряде зарубежных стран было учреждено законодательными актами, что придавало ему легитимный юридический статус.

В связи с перестройкой в России начали формироваться новые законодательные нормы в области геологического изучения и использования недр. Непосредственное отношение к первооткрывательству месторождений полезных ископаемых имеет статья 34 Федерального закона “О недрах ”, которая гласит, что: “Лица, открывшие и (или) разведавшие имеющее промышленную ценность неизвестное ранее месторождение, а также выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, существенно увеличивающие его промышленную ценность, имеют право на государственное денежное вознаграждение, а лица, выявившие признаки месторождения полезного ископаемого, редкого геологического образования, минералогического, палеонтологического или иного образования, представляющего научную или культурную ценность на ранее неизвестном участке недр, имеют право зарегистрировать указанный участок недр в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном подразделении. При подтверждении федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением ценности указанных участков недр лицам, их зарегистрировавшим, выплачивается поощрительное денежное вознаграждение.

Порядок выплаты и размеры поощрительного и государственного денежного вознаграждения устанавливаются Правительством Российской Федерации или органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации”.

Как видно, в данном законе РФ “О недрах” первооткрыватели месторождений полезных ископаемых называются “лицами”, которые имеют определенные права.

В постановлении Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1282 “О порядке выплаты и размерах денежных вознаграждений за выявление месторождений полезных ископаемых” произведено уточнение статуса физических лиц, а именно: “Государственные денежные вознаграждения выдаются гражданам Российской Федерации: лично открывшим и (или) разведавшим выявленное месторождение, а также дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, существенно увеличивающее его промышленную ценность; принимавших непосредственное участие в работах по геологическому изучению недр, приведших к открытию новых месторождений, и (или) внесших особый вклад в разведку и определение их промышленной ценности” (пункт 6). Как видно в этом подзаконном акте физические лица также не были названы первооткрывателями.

Исходя из вышеизложенного первооткрыватели месторождений полезных ископаемых в России законодательного определения не получили, а термин “первооткрыватель месторождений” появился только в 1997 году в нормативных актах федерального органа исполнительной власти – Министерства природных ресурсов России в “Положении о постоянно действующей Комиссии МПР России по государственным и поощрительным денежным вознаграждениям за выявление месторождений полезных ископаемых” и “Положении о наградном знаке “Первооткрыватель месторождений России”, утвержденных приказом от 15.10.1997 г. № 162, в котором указывалось, что: “Граждане Российской Федерации, открывшие на территории России или в пределах континентального шельфа исключительной экономической зоны новое месторождение полезных ископаемых, любого вида (кроме общераспространенных), имеющее промышленное значение, дополнительные запасы полезного ископаемого в новых, имеющих самостоятельное значение залежах, рудных телах участках ранее известных месторождений; новое полезное ископаемое в ранее известных месторождениях, улучшающие экономические показатели освоения этих месторождений (увеличивающие прибыль от разработки месторождения не менее чем в 1,2 раза), награждаются нагрудным знаком “Первооткрыватель Месторождений полезных ископаемых” по представлению Комиссии по вознаграждениям за открытие месторождений полезных ископаемых МПР России, и выдается специальный диплом”.

Таким образом, только этим подзаконным нормативным актом был введен в обращение термин “Первооткрыватель месторождений полезных ископаемых”, однако без законодательного утверждения он не может быть распространен на недропользователей различных форм собственности, действующих в сфере недропользования России.

Имущественное право первооткрывателей месторождений полезных ископаемых

Согласно статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации недра и все, что связано с землей, отнесено к недвижимому имуществу, а законом “О недрах” установлено, что: “Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в их недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Они не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследия, вклада, залога или отчуждения в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами” (статья 1-2). Так как имущественное право связано с правом владения, пользования и распоряжения имуществом, т.е. правом собственности, то первооткрыватели месторождений полезных ископаемых не могут иметь права собственности на выявленные ими скопления полезных ископаемых, а также на открытые ими месторождения, а могут претендовать только на получение одного из видов этого права – права пользования ими, которое подлежит оформлению в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Авторские права первооткрывателей месторождений полезных ископаемых

Первооткрыватель (первооткрыватели) месторождений полезных ископаемых (МПИ) во многих законодательных актах зарубежных стран отождествляется (отождествляются) с авторством открытия конкретных объектов, так как он (они) своим творческим трудом доказывают их наличие и промышленную ценность. Это осуществляется путем сбора и анализа разнообразных геологических материалов, которые по своему содержанию являются результатами интеллектуальной деятельности. Эти результаты имеют конкретных авторов, так как на геологических документах, как правило, указываются их фамилии, а согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (четвертая часть) (ГК РФ IV), вступившая в силу с 1 января 2008 года, они являются правообладателями авторского права со всеми вытекающими из данного положения правовыми последствиями [1].

Согласно статьи 1225 ГК РФ (IV) автору произведения принадлежат следующие права:

• Исключительное право на произведение;
• Право авторства;
• Право автора на имя;
• Право на неприкосновенность произведения;
• Право на обнародование произведения.

Обращает на себя внимание законодательная норма исключительного права автора на произведение как объект права. Так как согласно статьи 1225 ГК РФ исключительное право является имущественным правом, т.е. правом собственности, которая определена в статье 138 ГК РФ (I) применительно к результатам интеллектуальной деятельности как интеллектуальная собственность, то это право автора может распространяться только на объекты его творческого труда, но не на открытые им месторождения полезных ископаемых, имущественные права на которые были рассмотрены выше. Согласно статьи 1259 ГК РФ (IV) “Объекты авторских прав” к ним относятся произведения как результат творческого труда в области науки, литературы и искусства независимо от достоинства и назначения произведения, а также способа его выражения, а также географические, геологические и другие карты, планы, эскизы и пластические произведения, относящиеся к географии, топографии и к другим наукам (пункт 1); а) производные произведения, то есть произведения, представляющие собой переработку другого произведения; б) составные произведения, то есть произведения, представляющие собой по подбору или расположению материалов результат творческого труда, а также программы для ЭВМ и базы данных и другие результаты творческого труда (пункт 2).

Они могут быть производными и сводными произведениями, обнародованными или необнародованными, выраженными в какой-либо объективной форме (пункт 3). Объективной формой представления результатов геологической информации о недрах, следует считать документированные обобщенные материалы творческой деятельности, представленные на любых материальных носителях.

Для защиты авторских прав не требуется регистрации произведения или соблюдения каких-либо иных формальностей (пункт 4). Поскольку исключительное право это имущественное право (статья 1226 ГК РФ IV), то следует рассмотреть в каких случаях авторы (первооткрыватели месторождений) могут иметь это право на свои произведения, т.е. на созданные творческим трудом геологические документы.

Согласно статьи 1295 ГК РФ “Служебное произведение”: “Исключительное право на служебное произведение принадлежит работодателю, если трудовым или иным договором между работодателем и автором не предусмотрено иное” (пункт 2) и далее: “Если работодатель в течении трех лет со дня, когда служебное произведение было предоставлено в его распоряжение, не начнет использовать это произведение, не передает исключительное право на него другому лицу или не сообщит автору о сохранении произведения в тайне, исключительное право на служебное произведение принадлежит автору” (второй абзац пункта 2 статьи 1295).

Если работодатель в срок, предусмотренный в абзаце втором настоящего пункта, начнет использовать служебное произведение или передаст исключительное право другому лицу, автор имеет право на вознаграждение. Автор приобретает указанное право на вознаграждение и в случае, когда работодатель принял решение о сохранении служебного произведения в тайне и по этой причине не начал использование произведения в указанный срок (третий абзац пункта 2 статьи 1295). Следует отметить, что приведенные выше законодательные нормы, как правило, не выполняются по одной простой причине – авторы (первооткрыватели) о них просто не знают, поэтому не требуют их выполнения, а контролирующие органы исполнительной власти не обращают на это внимания.

Таким образом, можно констатировать, что первооткрыватели месторождений полезных ископаемых имеют обширные авторские права на созданные ими геологические материалы, без наличия которых нельзя оценить выявленные скопления полезного ископаемого, тем более масштаб и значимость открытых месторождений для промышленности.

Право первооткрывателей на вознаграждение

Вознаграждения первооткрывателей месторождений полезных ископаемых в имеющихся нормативно-правовых документах Российской Федерации предусматриваются двух видов – морального и материального. Реализация права на звание “Первооткрыватель”, получение диплома и нагрудного знака “Первооткрыватель месторождений России” являются моральным вознаграждением, которое регламентируется ведомственными нормативными документами Минприроды России, приведенными выше. Что касается материального вознаграждения, то оно определено в статье 34 Федерального закона “О недрах”, а также в постановлении Правительства РФ от 5 октября 2007 г. № 646 “О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации “О недрах” [5]:

“Государственное вознаграждение выплачивается каждому из лиц, открывших и (или) разведавших имеющее промышленную ценность, неизвестное ранее месторождение, а также выявивших дополнительные запасы полезных ископаемых или нового минерального сырья в ранее известном месторождении, существенно увеличивающие его промышленную ценность, в размере, не превышающем 50 000 рублей. При этом размер государственного вознаграждения не может превышать 0,1 процента суммы годового объема налога на добычу полезных ископаемых по рассматриваемому месторождению” (пункт 3), а “Поощрительное вознаграждение выплачивается каждому из лиц, выявивших на ранее не известном участке недр: признаки месторождения полезного ископаемого - в размере до 10 000 рублей; редкое геологическое обнажение, минералогическое, палеонтологическое или иное образование, представляющее научную или культурную ценность, - в размере до 5000 рублей” (пункт 4)

Обращает на себя внимание тот факт, что государственное денежное вознаграждение устанавливается не от доходов, которые государство и недропользователи – разработчики месторождений получают от продажи минерального сырья, добытого и реализованного на рынке, а в размере, установленном Правительством Российской Федерации, что не соответствует условиям рыночной экономики. Потому, что: во-первых, государственное денежное вознаграждение за открытие месторождения полезных ископаемых (МПИ) является разовым, а доходы, которые получают государство и недропользователи–разработчики, являются постоянными в период их эксплуатации; во-вторых, организации-разработчики МПИ, как правило, являются акционерными обществами, членами которого первооткрыватели не являются в силу отсутствия законодательного решения, и не участвуют в распределении девидентов.

Кроме того, первооткрыватели, являясь авторами геологических информационных документов об открытых ими месторождениях (отчеты, карты, разрезы, подсчетные планы и т.д.), не получают вознаграждения от работодателей, использующих результаты их творческого труда, как этого требует законодательное положение, изложенное в статье 1295 Гражданского кодекса Российской Федерации (четвертая часть).

Таким образом, предусмотренная нормативно-правовыми документами система материального поощрения первооткрывателей месторождений полезных ископаемых, не может считаться стимулирующей первооткрывательство, как одного из направлений обеспечения воспроизводства МСБ России.

Оформление результатов первооткрывательства

Требует совершенствования и порядок оформления выплаты государственных и поощрительных вознаграждений за первооткрывательство месторождений полезных ископаемых, так как в статье 34 Закона “О недрах”  только указано, что лица, выявившие признаки месторождений, имеют право зарегистрировать участок, где эти признаки установлены, в федеральном и (или) территориальном органе управления государственным фондом недр и после подтверждения, получить денежное вознаграждение, а лица открывшие и (или) разведавшие имеющее промышленное значение неизвестное ранее месторождение имеют право на государственное вознаграждение без указания порядка его оформления. Ведомственные документы Минприроды России по вопросам государственных и поощрительных вознаграждений не содержат указаний по их оформлению. Этот пробел до некоторой степени устранен в “Правилах выплаты поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации “О недрах”, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646, в которых представление материалов на получение государственного и поощрительного вознаграждения возлагается на заинтересованных лиц с указанием перечня необходимых документов (пункты 3 и 4) на территориальные органы Федерального агентства по недропользованию возложена функция их рассмотрения и представления их с соответствующим заключением в Федеральное агентство по недропользованию.

По нашему мнению, процедура оформления и представления материалов на поощрительные и государственные вознаграждения должна быть возложена на территориальные органы управления государственным фондом недр, которые должны собирать и оформлять доказательные материалы по фактам выявления и открытия МПИ и со своими заключениями представлять их в Комиссию по первооткрывательству Минприроды России. Такой порядок оформления результатов первооткрывательства будет свидетельствовать о заинтересованности, прежде всего, государственных органов исполнительной власти в открытии новых месторождений полезных ископаемых в России.

Подводя итоги рассмотрения состояния правового обеспечения первооткрывательства месторождений полезных ископаемых в России в сопоставлении с законодательством зарубежных стран и бывшего СССР, можно сделать следующие основные выводы:

1. Во всем мире первооткрыватели месторождений полезных ископаемых поощряются государством путем предоставления им права на это звание, а также исключительного права на разведку и дальнейшую разработку открытых ими месторождений с целью получения коммерческой выгоды: приоритетного получения лицензий, налоговых льгот, участия в акционировании с обеспечением определенной доли акций, получения различных субсидий и т.д.
2. Действующее в России законодательство о недрах еще далеко от совершенства, оно в недостаточной степени стимулирует первооткрывательство месторождений полезных ископаемых, являющимся мощным резервом наращивания минерально-сырьевой базы страны.
3. В России гражданские права первооткрывателей месторождений полезных ископаемых на законодательном уровне не закреплены, что не позволяет считать первооткрывательское движение в России легитимным.
4. Государственное денежное вознаграждение граждан Российской Федерации, открывших или разведовавших имеющих промышленную ценность месторождения полезных ископаемых, не соответствует прибыли, которую получают недропользователи от их разработки.
5. Действующее в России законодательство о недрах в части первооткрывательства месторождений полезных ископаемых не соответствует условиям рыночной экономики, так как не содержит рыночного механизма, стимулирующего это важное для страны движение.

Литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации четвертая часть, М., изд. “Омега-Л”, 2007.
2. Кривцов А.И., Беневольский Б.И. и др. Термины и понятия отечественного недропользования (словарь-справочник). М., Геоинформмарк, 2000.
3. Столчнев В.Г., Малютин Ю.С. История недропользования в России от эпохи Петра Первого до начала XIX века.//Маркшейдерия и недропользование, 2008, № 5.
4. Новый экономический и юридический словарь/ М., Институт новой экономики, 2003.
5. Постановление Правительства Российской Федерации “О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации “О недрах” от 5 октября 2007 г. № 646.